15.02.2025
Дмитрий Целищев для РБК — о целях создания фонда национального благосостояния
Зачем Трампу понадобился свой фонд национального благосостояния
Президент США Дональд Трамп 3 февраля подписал указ, предписывающий министерствам финансов и торговли в течение трех месяцев разработать план создания американского фонда национального благосостояния (суверенного фонда). В этом плане должны содержаться рекомендации по источникам фондирования, инвестиционным стратегиям, модели управления фондом. Министр финансов США Скотт Бессент заявил, что суверенный фонд может быть создан в течение 12 месяцев, а сам Трамп пообещал, что его администрация «создаст много богатства» с этим фондом.
Хотя для США это будет первый такой опыт, в 23 американских штатах действуют аналоги суверенных фондов с общими активами на $332 млрд, следует из материалов администрации Трампа. В том числе фонды Аляски, Техаса, Нью-Мексико управляют доходами от природных ресурсов. Однако на федеральном уровне дефицит бюджета США составляет $2 трлн (за 2024 календарный год) при госдолге свыше $36 трлн — в таких условиях создание нового фонда вызывает вопросы о его устойчивости, предупреждает управляющий директор инвесткомпании «Риком-Траст» Дмитрий Целищев.
Как правило, суверенные фонды финансируются из бюджетных профицитов или ресурсных доходов (например, от нефти и газа), пишет юридическая фирма Holland & Knight. В России Фонд национального благосостояния (ФНБ) — это классический сырьевой фонд, который есть у многих стран, для управления цикличностью или шоками в бюджетных доходах. «То есть накапливаем в хороший день, чтобы тратить в плохой день», — говорит главный экономист «Т-Инвестиций» Софья Донец. Но в мире, добавляет она, есть и много фондов (в том числе в некоторых странах ОПЕК, азиатских странах), где использование накоплений не привязано к дефицитам/профицитам бюджета, а исходит из другой логики: если есть умеренный дефицит и есть чем его финансировать, то могут оставаться излишки, которые можно направить на прямые инвестиции.
Фонд США, по-видимому, будет не классическим бюджетным фондом, а «фондом активов», напрямую не связанным с бюджетом США, предполагает главный научный сотрудник Института Гайдара Сергей Дробышевский. А при такой конструкции нет необходимости в разработке бюджетных правил (как в России, где ФНБ пополняется за счет нефтегазовых сверхдоходов и расходуется при их недостаче) и наличии профицита федерального бюджета, указывает Дробышевский.
Судя по информации с сайта Международного форума суверенных фондов (IFSWF), есть фонды и в странах с двойным дефицитом — бюджета и текущего счета, это Панама, Руанда, Мексика, Сенегал, Гана, Греция, Индонезия, Новая Зеландия, Египет, Турция, перечисляет доцент факультета мировой экономики и политики НИУ ВШЭ Ксения Бондаренко. Казахстан в последние годы использует доходы от ранее накопленного бюджетного профицита и снижает дефицит своего бюджета через регулярный трансферт из Нацфонда, добавляет она.
Однако макроэкономист Марк Кросби из Университета Монаша в Мельбурне считает, что успешные фонды создаются в основном в странах, у которых небольшая долговая нагрузка. Например, у Норвегии (норвежский суверенный фонд — крупнейший в мире, $1,8 трлн) госдолг к ВВП составляет лишь 44%. «Для страны, у которой много долга, это [создание фонда] не имеет большого смысла», — говорит он. Федеральный госдолг США составляет 123% ВВП.
Как будет наполняться американский фонд
Американский Белый дом утверждает, что у правительства США имеется «огромная сумма активов с высокой оценкой, которые могут быть инвестированы через суверенный фонд». По его данным, сумма таких активов — $5,7 трлн, а если учесть «запасы природных ресурсов», то эта сумма будет «намного больше». Тем не менее источники наполнения пока неясны. Ранее Трамп высказывал идею, что суверенный фонд может обеспечиваться доходами от импортных тарифов. Учитывая, что у США нет ни нефтегазовых сверхдоходов, ни валютных резервов, есть три базовых способа, как профинансировать такой институт, — заимствования на рынке, продажа американских госактивов либо доходы за счет налогов или тарифов, отмечает старший научный сотрудник Института международной экономики им. Петерсона (PIIE) Аднан Мазарей в публикации издания Foreign Policy.
Гипотетически фонд может выпускать собственные облигации, обслуживать которые можно за счет доходов от активов, рассуждает Дробышевский. Скорее всего, фонд будет занимать, но это может быть «квазигосударственный», а не прямой государственный долг, говорит Бондаренко. В случае долгового финансирования возможен будет арбитраж — занять под один процент, получить от инвестиции больше, но это вряд ли будет основной целью, добавляет она.
Пит Хегсет выступает во время слушаний по утверждению в должности в комитете сената по вооруженным силам. Вашингтон, 14 января 2025 года
Учитывая уровень госдолга США, финансирование за счет новых заимствований кажется не столь вероятным, сомневается главный экономист Института экономики роста им. П.А. Столыпина Борис Копейкин. Эксперты PIIE считают, что любые заимствования суверенного фонда увеличат консолидированный долг федерального правительства США, «повысив процентные ставки для всех».
Конечно, такие фонды можно финансировать и из какой-то выделенной части доходов бюджета, но это не очень распространено, говорит Донец. При этом даже если фонд будет инвестировать во внутреннюю инфраструктуру США, это все равно будет отличаться от обычных бюджетных расходов. «Средства фонда тратятся с расчетом на возвратность, то есть проект осуществился и выходит на некую самоокупаемость. Инвестиция в этом смысле должна подразумевать не просто расходы на бесплатную дорогу, а некий частно-государственный проект», — объясняет Донец, напоминая, что принцип инвестиций из ФНБ России именно такой.
В истории были примеры (например, в Эстонии или ЮАР), когда суверенные фонды создавались за счет государственного имущества или доходов от приватизации, в Сингапуре и Катаре есть фонды, не зависящие от поступления конъюнктурных или текущих доходов бюджета, указывает Дробышевский. В американский суверенный фонд теоретически могут быть помещены даже замороженные резервы России (оцениваются в $4–5 млрд в части, приходящейся на США) или активы попавших под санкции иностранных компаний, а также другие активы, конфискуемые у собственников в пользу американского государства, допускает эксперт.
Бондаренко не исключает использования криптовалют при финансировании фонда. Поскольку в сопроводительных материалах к указу администрация США упомянула в том числе природные ресурсы как источник потенциальных активов, инициатива о создании фонда может быть связана с идеями Трампа о наращивании добычи ресурсов в стране, размышляет Копейкин.
Есть ли правовые барьеры для создания суверенного фонда
В указе республиканца Трампа говорится о том, что план учреждения суверенного фонда должен учитывать потенциальную необходимость в принятии отдельного закона. Создание фонда может потребовать одобрения конгресса США, комментируют в Holland & Knight. В настоящее время конгресс (обе палаты) контролируется представителями Республиканской партии.
Конгресс должен будет, в частности, одобрить правовую модель фонда, включая систему управления и инвестиционные принципы. Без крепкой модели управления, включая регулярный аудит и публичное раскрытие информации, существует риск, что фонд будет принимать «политизированные инвестиционные решения», выгодные отдельным заинтересованным группам и потенциально коррупциогенные, считают эксперты PIIE.
Для каких целей Трамп хочет создать суверенный фонд
По данным Holland & Knight, такие фонды могут преследовать следующие цели:
сглаживать волатильность для экономики от колебаний цен на сырье;
создавать финансовые резервы для будущих поколений;
уменьшать зависимость от одного источника доходов через диверсифицированные инвестиции;
приобретать активы, имеющие стратегическое значение для национальных интересов.
Целищев уверен, что план Трампа обусловлен и экономическими, и политическими, и стратегическими целями. Экономически это способ привлечь дополнительные инвестиции в США и диверсифицировать источники доходов, говорит он. Как отмечают в PIIE, суверенный фонд может быть полезен там, где «рынок дает сбой»: например, если частный сектор не готов инвестировать (некоторые оборонные производства, транспортная инфраструктура) или социальная значимость проекта выше финансовой доходности.
Трамп открыто предположил, что суверенный фонд может быть использован для покупки части TikTok — видеоплатформы, принадлежащей китайской ByteDance (сервису грозит запрет в США из соображений национальной безопасности). «В условиях напряженности в отношениях с КНР фонд может стать инструментом для сохранения или усиления американского контроля над стратегическими активами в сфере технологий», — говорит Целищев. Это будет «такая политически-экономическая экспансия» по образцу азиатских фондов, которые осуществляют экспансию в виде прямых инвестиций, добавляет Донец.
Возможный трансферт из фонда в бюджет может искусственно завышать доходы федерального бюджета США, тогда как крупные проекты могут финансироваться за счет фонда в качестве «забалансовых» расходов (так делают в некоторых странах), снижая расходы бюджета, рассуждает Бондаренко. В этом случае Трамп сможет «с гордостью» отчитаться о сокращении бюджетного дефицита.
В то же время, «как показывает опыт, государство редко оказывается самым эффективным инвестором», предупреждает Копейкин. Если финансирование будет осуществляться за счет заимствований или финансовых инструментов с непрозрачным обеспечением, возможен кризис с убытками фонда, говорит Целищев. «В целом выдвинутая инициатива Трампа выглядит противоречиво <...>. Пока целеполагание выглядит смешанно, и опыт создания суверенных фондов при наличии существенного фискального дефицита — модель, у которой нет однозначных примеров», — резюмирует Донец.
РБК
Подробнее…